邹兵| 深圳密度分区制度的启示

深圳密度分区从2002年起步探索至今,经历了“方法体系建构—内部管理试行—公共政策转化—持续动态修订”的演进过程,也经历了“控制高密度—适度高密度—鼓励高密度发展—高密度的风险管控”的价值取向变化。密度分区是一项兼具技术理性和价值理性的规划管理制度,深圳过去20年的探索实践可从以下两个方面提供有意义的启示。

密度分区的技术理性

(1)密度分区是一套严谨完整的多层次控制体系密度分区是控制城市整体开发强度的宏观策略,但落脚点是微观层次的容积率管理,为地块开发强度的控制提供上位规划和政策依据。密度分区并不只是划定城市开发强度的分级分区方案,而是要建构一整套“宏观总量控制—中观分区策略—微观地块管理”的控制体系,并且制定相应的配套政策和机制。这既需要自上而下的分配传导,也需要自下而上的反馈调校。其中,总体控制要求与微观管理操作脱节始终是实施这项制度的最大难点,也是深圳当前仍待破解的关键症结所在。

(2)密度分区需要以强大的规划技术和管理能力为保障密度分区从平面化的土地管理转向立体化的土地、建筑协同管理,需要以准确详细的现状和规划信息数据为基础,以先进的技术分析手段为支持,才能保证规划方案的相对科学合理性。密度分区的实施管理,既要保证总体目标的传导落实到位,又要保证获得及时准确的信息反馈以便调校修正。这不仅需要良好的管理机制和流程设计,也需要强大的管理信息平台作为技术基础。密度分区是城市进入高质量发展阶段后实施精细化管理的需要,对规划技术水平和管理能力都提出了更高要求。

 密度分区的价值理性

市场经济下的容积率管理涉及空间利益的分配和再分配,不仅需要妥善处理公共利益和私人权益的关系,还需要在理想目标和现实需求之间进行平衡和取舍,具有强烈的价值取向和公共政策属性。

(1)密度分区的管理标准具有相对性、在地性特征

密度分区的建设环境标准设定与地方城市的自然条件、空间资源稀缺程度密切相关,也受到当地居民的文化传统、生活习俗、环境可接受度等因素的影响,各地不存在统一划一的密度控制指标。即使对同一城市,这个标准也会随着城市发展形势条件的变化而有所改变。

(2)密度分区的管理目标应与城市发展的阶段要求相适应

与建设用地总量的“全国一盘棋”计划管控所不同,建筑总量管控属于地方事务,因此与城市发展的阶段性需求和主政者的管理意愿密切相关。北京、上海、深圳等进入存量发展阶段、空间格局相对稳态、环境承压明显的超大城市,有必要也有条件实施强有力的密度分区管控;对尚处于快速成长时期、城市格局变动较大、环境承载力较充裕的城市,密度分区则需要保持较大的弹性。

(3)密度分区的管理方式应与政治体制和治理体系相适应

密度分区本质是一种空间发展权的管理。虽然国内关于空间发展权问题的探讨尚待形成共识,但基于城市土地国有化基础的发展权管理肯定要服从于整个国家的政治体制和治理体系,这与许多西方国家城市有根本性的区别。建筑总量控制和密度分配的管理方式也是建立在自上而下逐级传导的城市规划体系基础之上的,这是我国内地城市探索和实践密度分区制度的前提条件所在。