在社会利益日益多元的今天，要加强规划的参与，已经成为社会的共识。《城乡规划法》中也强调要规划要充分征求意见，并且以法规条文的形式，对征求意见的对象和过程进行了规定。前段时间，同济大学交通学院的老师找到我，请帮助做一份规划的公众参与调研，由于这是来自国家社会科学基金重点项目，感觉又喜又忧。喜的是国家对规划的参与工作非常重视，注重调研总结；忧的是公众参与和人们所愿望的目标可能并不是一回事。
一、公共政策角度的公共利益
北京大学陈庆云教授在其《公共政策分析》中将公共政策定义为：“政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”实际上包括了效率与公平的综合最优的概念。近年来，中国文人也在不断反思。余秋雨在其新书《何谓文化》中，提出了中国文化中的两大弱项，疏于公共空间和疏于实证意识。
尽管，人们对城市规划是一项公共政策没有疑问。但有没有真正将其当作公共政策来操作或者研究，则是一个疑问。比如规划中的公共利益是什么？直接给予一个基础设施或配套公共设施，就是公共利益吗？说不定市民强烈反对。反对就一定对吗？效率与公平如何来权衡？
西方在此问题上，提了规划参与。认为参与是实现公共利益的前提，早已走出了精英规划时代。把参与放在中国社会中，可能包括：人大政协参与、政府部门之间参与、利益相关者参与、社会团体、市民、专家学者参与等等。一般意义上的公众参与，更多指社会团体、市民、以及利益相关者等。
当下中国城市，部门规划甚至部门立法之倾向比较普遍。行政单位，普遍意识到一个行业、一个部门要有自己的长远和近中期的计划安排，这就是规划。国家发改委把五年计划，改成了五年规划。可惜，我们中国城市化发展实在太快了，城市化已经要求综合性、系统性的规划了，然而我们的部门规划还处于“春秋”阶段。
因此，要想实现真正意义上的公共利益最大化，必须要有看似“对立统一”的参与各方，比如政府和公众，而不仅仅关注公众一方面。
二、公众参与的局限性
（一）与强调参与的目标不完全一致
公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。就是让人们有能力去影响，并参与到那些影响他们生活的决策和行为当中去。从公共权力机构角度来看，公众参与的目标更多是能够落实行政管理的意图，减少不必要的矛盾和障碍。当然，不排除其中包含了充分尊重和考虑公众利益的意图。
而公共参与强调公共机构和公众在参与过程中的互动。公共参与的目标是权衡好效率与公平，以实现社会利益的有效增进和公平分配。若我们不将公共参与作为目标，而仅关注公众参与一方面，就会在具体的矛盾中迷失，在效率与公平中顾此失彼。
（二）研究对象仅仅是参与的一个内容
当前，城市规划的参与中，人大、政协的建议和提案做的最好，因为，他们有权问责政府。然而，政府之间的参与，还不够理想。事实上，规划参与的不对等现象，不仅出现在政府和公众之间，政府部门之间也存在，甚至出现在技术团队的内部。这与质量发展、创新发展的阶段是不相符的。利益多元化，一方面会削弱政府的主导力，但是也会因此将社会的公共利益推向了前台，摊在了阳光下。比如土地利用和交通，只有交通充分参与了土地利用，土地利用充分的了解了交通，其结合才有可能真正的实现。因为，交通问题的内涵，无论是其范围的广度，还是规划建设管理的竖向深度，均不是土地利用规划所能够全部包含。只是说在土地空间落实层面，交通包含于土地利用。但是规划的含义，不仅仅是空间的落实，还有其他内容。若规划只剩下一个空间，甚至是一个平面投影和密度加混合指引，那么，规划的可实施性或其公共政策性就值得怀疑。
因此，除了公众参与之外，政府之间参与、技术团队的参与还有改善的余地。也只有将此加以完善，才有可能真正达到人们常常所说的规划统筹的目的和作用，否则，只能是形式上的。
（三）不排除引导民粹主义加强
学者余秋雨在其对中国文化隐忧里，重点提到了“民粹主义正在冲击着理性文化”。其实，深圳过去的规划落实中已经有了一些教训，尽管政府的手续是齐全的，但公众依然会提出了不合理的要求，并最终达到了其不合理的目的。有规划者认为，当前很多时候是民意绑架了政府，或者利益集团绑架了政府。因此，光强调公众参与，并不能推动社会走向公共参与。
三、两点辨析
（一）强调公共参与并非否定公众参与
以上分析，并不是在强调公众参与没有必要，相反非常必要。本文重点是试图将人们的视线引向参与的本来目的或者称之为更高要求：公共参与。因为，只有这样，我们才能找到问题的核心，才能在矛盾过程中逐步形成公共意识下的价值观念，才可能推动社会走向公共理性，也才可能弥补公共文化上的不足。所以，强烈呼吁，规划中更多出现“公共参与”，而不是“公众参与”。
（二）参与的真正意义是公平对话
近期，听到一个论调，交通做强则必然导致城市规划整体出现问题，城市是一个整体，强调有机协调，而不是某项功能的突出。个人非常赞同这个观点。但是参与和做强或做弱是两个概念。参与是一种公平对话，是在一个整体规划中的同等深度的共同参与，是围绕一个更高公共利益目标的共同努力。我们既不能不在同深度上对话，也不能因为降低公共利益的目标，就把单项做弱。
再者城市发展的不同阶段，其发展重点也不同，西方很多大城市的城市化经验表明，交通在城市化过程中将扮演越来越重要的角色，城市规划统筹作用的发挥，也需要越来越重视交通规划管理工作。交通规划工作越深入，只会强化城市规划的统筹作用，而不是削弱。只有从公共利益的角度才能更为客观的看待城市的不同组成部分，才能真正实现公平对话和有效参与。（孙永海）