叶育成
我国已经进入必须实施城市反哺农村，工业反哺农业的关键时期。城市和工业不断向乡村扩张，城乡差距日益扩大，城乡特色消失。十八大提出我国未来要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。城市与乡村一体化发展是构建新型城乡关系的必然途径。一是要强化城乡差异化发展，提升整体发展效率。在城乡一体化发展潮流中，处于弱势地位的农业和乡村等边缘地区，只有通过强化自身特色，更好发挥自身资源的效率，才能有效推动农业产业化和美丽乡村建设，实现与城市的差异化发展。二是要促进公共服务均等化，缩小城乡居民生活水平差距。政府要制定相应政策保障落后地区和弱势群体的发展，实现城乡关系从“无序混杂”向“城乡分野”转变，最终实现“城乡融合”。
一、差异化：统筹规划城乡特色分区，描绘“美丽城乡”蓝图
城乡本质差异就是土地开发权的差异，并在此基础上衍生的大地景观的差异——统筹规划确定城乡特色分区。
一是根据不同区域的经济发展潜力确定城乡功能分区。根据城市功能定位确定主导产业功能，根据历史演变和产业发展特征进行适宜性评价，确定城乡产业分区。
二是根据不同区域的资源承载能力确定城乡密度分区。全面解析城乡区域的自然本底和空间差异，进行生态承载力以及设施承载力分析，叠加确定城乡密度分区。
三是确定多层次、全覆盖的城乡特色分区。城乡特色分区反映了每个城乡分区单元的土地开发权力的大小，在微观尺度认清城乡的本质差别。堪培拉与渥太华的实践为我们提供了良好的借鉴。
二、均等化：建立发展权转移和补偿政策，保障农业和乡村地区发展权益
建立政府主导、市场运作、规划控制下的发展权转移和补偿政策——一种实现城乡均等化发展的长效机制。
一是建立空间权转移制度，逐步引导农民手上的宅基地和耕地平等进入市场。空间权转移是政府主导下的一种自愿的、基于市场机制的规划土地利用管理机制，通过将发送区内所有权人物业潜在的市场价值转移至规划确定的更适合发展的地区，来保护城市历史文化、公共空间、特色村落和耕地等，以实现城乡长远的发展目标。城乡空间权转移机制包括划定发送区与接收区；编制发送区规划，明确村庄发展类型和现代农业布局；农村基础设施建设、农民宅基地物业、耕地经营权空间权转移等。城乡空间权转移机制解决了城乡居民自由流动的后顾之忧，城乡任一居民可到发送区换取相应价值的乡村居住物业或者选择到城市居住，可以购买耕地经营权，从事现代农业生产；开发商购买获得的转移凭证可用于换取接收地块的开发权；政府通过引入市场资金加大对乡村基础设施的投入，保障农业与农村地区按照规划实施。
二是制定与土地开发权相匹配的人口流动机制。将开发权作为人口分配的主要依据，通过对比每个分区内的现状人口与规划人口，得出开发权转移流动的规律，有针对性地提出城镇化发展战略，引导城乡空间整体优化和居民合理流动。
三是拓展融资渠道，加强对基本公共服务领域投资的倾斜。对农村地区是否属于基本公共服务应采取有差别的转移支付政策，提出实现公共服务设施均等化的空间策略。