存量规划新思维—深圳土地整备单元规划制度设计及项目实践
项目资料
项目名称：存量规划新思维—深圳土地整备单元规划制度设计及项目实践面积：1997平方公里
获奖：2019年度全国优秀城市规划设计奖一等奖； 2019年度广东省优秀城市规划设计奖二等奖；深圳市第十八届优秀城乡规划设计奖二等奖
完成时间：2014.10～2018.6
项目概况
2019年度全国优秀城市规划设计奖一等奖
2019年度广东省优秀城市规划设计奖二等奖
深圳市第十八届优秀城乡规划设计奖二等奖
编制单位：深圳市规划国土发展研究中心编制人员：林强、施源、兰帆、李泳、李茜、陈赐迪、李怡婉、叶媛、余奕鹏、罗成宏、胡淙涛、唐倩、李孟徽、杨伟、孙夕雄
项目特点
一、项目背景
法定图则是深圳在增量用地时期控制性详细规划的创新实践。2012年深圳率先进入存量发展时期。存量用地存在权利主体多元、利益关系复杂、历史遗留问题多、拆迁难度大等特点，基于新增用地的规划制度难以指导存量用地实施。因此，立足于存量用地实施的城市更新单元规划和土地整备单元规划成为新时期法定图则的重要制度创新。
二、规划思路
由市场主导的城市更新单元规划往往存在逐利性强、公共设施统筹不足、重大项目落地难等问题。在此背景下，深圳于2011年提出了以政府为主导、立足公共利益实现、以实施规划为目标，综合运用资金、土地、规划等政策手段解决重大项目落地的土地整备模式，并构建涵盖规划技术标准、利益分配规则、审批管理机制的土地整备单元规划制度，高效推动全市零散、低效建设用地进行整理和再开发，促进国土空间提质增效、保障产业发展空间。
三、主要内容
（一）创新了规划编制内容
土地整备单元规划不仅包括规划定位、规划控制指标、配套设施分析等规划技术内容，还包括土地分配、利益平衡、规划实施等利益分配方案。
结合存量用地特点，单元规划对公共基础设施用地、政府储备地、原权利人留用地等不同类型用地提出差别化规划控制要求，以满足项目实施需要。
（二）建立了技术标准体系
为提高规划编制科学性，建立了以留用地核定、容积率核算为核心的技术规范体系。
留用地核定以用地权属、现状容积率等为基础，不超过项目面积的55%，保证重大项目用地需求；容积率核算以“基础+共享+配套”为核心，实现技术管控和利益平衡有机结合。
（三）确立了编制审批规则
土地整备项目可结合实施需要编制土地整备单元规划。单元规划应以国土空间规划、法定图则等为依据。
结合市区政府事权划分以及城市规划管理要求，单元规划建立了“区政府编制、规自局审核、图则委审批、管理局管理”的编制审批管理体系，实现分级管理、放管结合、权责对等。
（四）完善了实施监督机制
土地整备单元规划中约定了各方职责分工、建筑物拆除责任、土地移交时序、配套设施建设责任等，以减少实施推诿和扯皮现象，确保规划执行到位。经批准的单元规划纳入“规划一张图”系统，作为规划管理和监督实施的依据。
四、创新特色
（一）从蓝图思维到底线思维：划定公共利益底线
土地整备单元规划立足于公共利益实现，明确法定图则确定的公共利益用地必须刚性控制并优先移交政府储备。
因此，规划中划定两条底线：一是储备土地底线，规划中政府必须储备不少于45%的土地用于公共基础设施建设，保障大型公共利益项目实施；二是设施配建底线，留用地中需安排不少于10%土地用于社区配套，提升公共服务水平。
（二）从空间管控到面向实施：创新通则式管理规则
存量用地涉及面广、利益关系复杂，单元规划以公共利益用地“刚性管控底线”为基础，建立经营性用地的“弹性调节规则”，以应对存量用地协商博弈和规划实施的不确定性。
1.创新留用地管理规则，给予原权利人20%-50%留用地，通过就地落实、转移安排、捆绑实施等多种方式，为留用地安排和各方协商预留空间。
2.创新容积率核算规则。容积率由三部分构成，基础容积率以密度分区为基础，满足规划技术要求；共享容积率由政府和原权利人按比例分配，形成利益补偿机制；配套容积率解决配套实施难题，体现公共政策导向。
（三）从政策壁垒到政策融合：规划和土地政策深度互动
存量用地规划实施不仅是空间重构的过程，也是利益重构的过程。土地整备单元规划建立“空间规划管控+土地权益分配”的模式，通过规划土地的政策互动统筹各方利益。空间规划管控通过明确留用土地选址、土地用途、开发强度、平面布局等，规范留用地开发行为；土地权益分配通过明确政府储备地范围、留用地规模、安置补偿方案等，实现土地权益再分配。
规划和土地的深度互动，在实现空间布局优化的同时，促进土地资源合理配置，使规划实施从“零和博弈”变为“正和博弈”。
（四）从政府主导到多元共治：建立多方参与协商机制
土地整备单元规划坚持政府主导、社区主体、专家领衔、多方参与的原则，建立了政府、社区、规划师、开发主体、房屋权利人等多方参与的协商式规划平台。在项目范围划定、土地分配方案、留用地指标确定等各阶段，各利益主体充分表达诉求，形成全方位、全过程、实效型的协商机制。在规划审批前增加了意愿征集、社区表决、方案公示等环节，充分保障社区居民的知情权与参与权。
五、实施效果
（一）丰富了存量规划体系
土地整备单元规划制度被写入修订中的《深圳市城市规划条例》，作为存量用地规划的重要组成部分纳入规划管理体系中，为全国同类型规划编制提供借鉴。
（二）出台了系列政策文件
深圳相继颁布了《土地整备利益统筹项目管理办法》、《土地整备规划编制技术指引》、《土地整备项目审批工作规程》等政策文件，构建了涵盖编制指引、技术规范、审批规则的土地整备规划制度体系，实现研究成果向公共政策转换。
（三）解决了重大项目实施难题
课题成果指导了全市102个土地整备单元规划项目实践，总面积约36平方公里。已经完成审批的龙华下围、万安堂、浪口、桂花等示范性项目，有效推动了五和大道、龙华有轨电车、龙华高级中学、外环高速等重大项目落实，为存量用地规划实施提供了范例。
（四）形成了相关学术成果
基于课题成果，课题组在《城市规划》等核心期刊发表多篇学术论文，并受邀在国内外多个学术会议上进行主题演讲，出版了学术专著《深圳土地整备：理论研究与实践经验》。