开发区如何转型?

贺传皎

        “开发区转型”是2013上海同济城市高峰论坛暨第二届“金经昌中国青年规划师创新论坛”的五个议题之一,由同济大学夏南凯教授主持,来自全国的七位青年规划师与八位嘉宾,以及各地的规划师汇聚一堂,就“开发区转型”话题进行了开放的交流。作为受邀演讲的青年规划师之一,就所参加的开发区转型专场,分享一下主要内容。

        七个交流案例既包括上海、深圳这样经济水平发达、外延发展受限、转型需求迫切的城市;也包括湖南株洲和国内其它处于工业化中期阶段,城市骨架正在快速形成和扩张的城市。

        无论背景如何,大家都意识到了传统以封闭的工业厂房为细胞、功能单一的产业地区开发,已经难以适应产业升级及深度城市化的需求,但对于转什么?如何转?如何处理转型过程中面临的诸多问题,都还处在探索阶段。

        每个交流中提到的案例在面临问题、分析视角和主要结论等方面都不尽相同,现在谈总结规律也许未时尚早,但就演讲者的汇报内容而言,还是蕴藏着共性与规律,可为其他地区所借鉴。

        首先,转型的动力可归纳为城市化倒逼型和产业升级促进型。城市化倒逼类,一般是临近城市传统中心的产业地区,由于城市规模快速增长,居住及服务功能外溢,产业功能向综合功能转型的动力强劲,如同济规划院冯力介绍的上海虹口区案例、上海浦东新区规划院朱新捷介绍的上海金桥出口加工区、蕾奥公司邱乐介绍的深圳华强北等。产业升级促进类,一般是在城市核心区外围、相对独立的既存或新建的产业园区,在新型产业大规模发展的同时,对生产性服务业、综合配套设施等方面也提出了一定要求,园区制造业功能比重有所降低,生产性服务业及各类配套服务功能的比重得到提升,进而促进产业升级,如中规院上海分院黄昭雄介绍的株洲产业新城,同济大学王兰介绍的上海吴淞工业区等。

        其次,转型的方向可归纳为产业转型或产业升级两种类型。对应上述两类转型动力,产业区转型的主导方向也分为产业转型和产业升级两种类型,产业转型主要表现为传统制造业功能向居住、商业、及文化创意等产业发展,产业升级主要表现为传统加工制造业向高新技术产业、先进装备制造以及各类生产性服务业提升,虽然两种方向在两类地区均有涉及、但亦有显著偏重。如虹口区案例中,有13.4%的工业用地转化成为了创意产业,7.35%转为商务办公,13.55%转为商业服务,三者占据了更新用地的六成;深圳的华强北地区的商贸业发展,也已经全面取代了早期电子、服装生产加工功能。而另一方面,株洲产业新城,则希望利用区域开发契机,促进现有产业的提升延展,并实现2.5产业的导入。

        第三,从转型方式上分为市场主导非正式更新、政府主导正式更新、政府引导市场实施正式更新等三种类型。产业区转型升级是对城市中旧工业用地潜在价值的挖掘和分配,但由于我国当前工业用地存在诸多历史问题,如行政划拨用地、集体产权用地等,工业区的转型往往会与产权结构和制度存在矛盾,成为产权和制度博弈的焦点,因而存在非正式更新与正式更新。非正式更新如上海虹口区,在其发生功能改变的130幅工业地块中,有113幅都是由市场和企业自发,通过改建形式实施的,更新过程中管理部分缺位,普遍存在着新增功能与城市规划矛盾、开发模式与法定程序矛盾等问题。正式更新又分为两种类型,一种是虹口工业区其它13幅用地,是先由政府收购,并按照规划重新招标拍卖完成;另一种如深圳笋岗清水河,虽然也由市场主导,但具有地方法规的保障和约束,同时有规划部门对转型后的产业功能、开发容量等核心指标的监督。在以上三种类型中,市场主导的非正式更新,是考虑交易成本和产权制度约束的可行方案,但却无法保障城市公共利益的实施;政府主导的正式更新,是不考虑交易成本和不受产权制度约束的最优方案,但难以实施。因此,深圳的政府引导市场实施的正式更新值得向全国进一步进行推介。